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李克杰:“人大主导立法”的时代意蕴与法治价值

信息来源: 山东政威尼斯人电玩城下载 发布日期: 2016-12-09浏览次数:

“人大主导立法”的时代意蕴与法治价值*

 

李克杰

                                                                       

摘要: “人大主导立法”是指在我国立法中应由人大把握立法方向,决定并引导立法的内容、原则和基本价值取向。聚焦“人大主导立法”是我国人民代表大会制度的本质要求和制度回归。坚持和完善“人大主导立法”既是提升我国立法科学性和民主性的需要,也是转变治国理政理念、全面推进依法治国的需要。当今中国强调“人大主导立法”具有深刻的时代背景和重大的法治意义。

关键词:人大主导立法;科学内涵;时代背景;法治意义

                                                                       

本文已发表于《长白学刊》2016年第5

 

 

法律是治国之重器,良法是善治之前提。党的十八届四中全会决定指出,全面依法治国要“坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键”,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”[1]

全面推进依法治国总目标下的首要具体目标是“形成完备的法律规范体系”。这是“良法”的具体要求,是实现国家治理体系和治理方式现代化的第一要务,同时也是全面推进依法治国的前提和基础。而科学的立法体制机制则是生产“良法”产品的必要条件。在我国,一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。这就要求所有立法必须恪守民本、为民理念,反映人民意志、得到人民拥护。而实现这一基本目标的必由之路,就是健全“人大主导立法”的体制机制。

改革开放以来,我国仅用了三十多年的时间,就形成了具有中国特色的社会主义法律体系,使社会生活的方方面面都做到了有法可依,这充分证明了我国立法体制的科学和效率。然而,我们也不无遗憾地看到,由于种种原因,我国法定的“人大主导立法”的体制机制被严重异化为“行政(部门)主导”,以致反映人民意愿不够、立法质量不高,甚至存在严重的“部门化”倾向和地方保护主义,破坏市场秩序,影响法律作用,损害法治统一。要提高立法质量,必须让法定制度真正回归本位。为此,我们有必要对“人大主导立法”这一重要立法原则进行深入研究,全面把握其内涵,深刻领会其时代背景和法治意义,这也是科学重塑我国立法体制机制,增强贯彻落实这一重要原则积极性、主动性和科学性,有效发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,让中国立法再上新台阶的前提和基础。

一、“人大主导立法”的科学内涵

要坚持并落实好“人大主导立法”,正确理解和全面把握其科学内涵是重要前提。只有充分认识“人大主导立法”的基本涵义,弄清弄懂它包含什么、要求什么,才能够在立法工作中立足大局、胸有成竹、有的放矢、有序推进。

“人大主导立法”这一提法,在我国法治领域出现尤其是在官方文件中的出现,时间不长。20114月,中共中央下发了《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于形成中国特色社会主义法律体系有关情况的报告〉的通知》(中发〔20117号文件),全国人大常委会在报告中明确提出了人大及其常委会要充分发挥国家权力机关的作用,依法行使立法权,发挥在立法工作中的主导作用。[2]这个通知是最早使用“人大主导立法”这一概念的党内最高层次的政治文件,到现在为止,“人大主导立法”被提出和使用了也不过五年时间。值得注意的是,7号文件之后,“人大主导立法”并没有引起社会各界的广泛关注,也没有受到法学理论界的高度重视和深入研究,甚至连最先提出这一概念的全国人大常委会也未经常性地提及它,直到2014825日立法法修正案草案提交全国人大常委会进行首次审议,这个词和这种说法才在全国上下“热”起来。十二届全国人大三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,将“人大主导立法”从党的主张上升为国家法律,不仅作了统摄、抽象的原则性规定,还作了措施、方式等具体的保障性规定,[3]使它成为我国立法体制机制的重要组成部分。

将政治纲领性的规定变为基本法律或宪法性法律的内容,使“人大主导立法”更具规范性、针对性、具体性和可执行性,也更具权威性。但要将《立法法》的相关规定落到实处,仅靠了了几个法律条文是不够的,必须对其基本内涵等基础性问题进行深入探讨和明确界定,才能为实现这项制度的立法目的、价值取向提供理论基础和思想保障,为有针对性地进行体制机制的建设和完善奠定思想和理论基础,从而防止在实施中跑偏、执行中走样。

(一)“人大主导立法”的含义及特征

何谓“人大主导立法”?是原则,体制,还是机制?这一重要制度包括哪几个方面的内涵?在理解时必须把握哪些基本特征?应注意与哪些相关概念或说法相区分?所有这些问题,在贯彻实施《立法法》相关规定时,都是首先需要认识、把握和厘清的。但由于其受关注和重视时间短,目前在我国法学理论界尚未对其进行深入、系统、严密而全面的阐释。立法实务界人士的研究和解读,多为实证性分析,呈碎片化状态,全面性系统性不够,迫切需要法学理论界的系统研究为其提供理论支撑。

所谓“主导”,在《现代汉语词典》中的解释为:“决定并且引导事物向某方面发展”。[4](p1699)套用一下这个模式,“人大主导立法”的涵义应为:人大决定并且引导立法向某方面发展。具体来说,就是在我国立法过程中,应由人大把握立法方向,决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向。“人大主导立法”是一个缩略语,是对政治文件和法律相关规定的简化和概括。它在十八大四中全会决定中的表述是:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”[1]在立法法修改决定中的表述是:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。”通过这些描述,我们可以更好地总结和归纳“人大主导立法”的具体内涵和基本特征:

首先它是一项立法原则。法律原则是可以作为法律规则的基础或本源的具有综合性、稳定性特点的原理和准则。[5](p391)法律原则的最大特征是它不预设任何确定的、具体的事实状态,也不赋予确定的、具体的法律后果,不规定确定具体的权利和义务。因而,它比法律规则更具抽象性、概括性,当然也具有更强的适用性,它可以适用于某类型的一群规则。从这个角度看,“人大主导立法”显然是一项立法原则,而非立法规则,它适用于我国全部立法领域和所有立法活动。从这个意义上讲,这次《立法法》修改仅规定“全国人民代表大会及其常务委员会”“发挥在立法工作中的主导作用”,而且将其置于“法律”章节之下,未将其纳入“总则”内容,笔者认为并不妥当,大大降低了“人大主导立法”的地位和层次。可以说,在这一点上,《立法法》修改并没有全面准确地体现党的十八届四中全会决定的相关精神,至少从立法技术上讲体现得并不到位。

其次它指一种立法体制。这从党的十八届四中全会决定的用词上就可以清晰地看出。一国立法体制的核心是立法权限的划分。在我国,立法权限划分包括人大与政府的立法权限划分和中央与地方的立法权限划分。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。因而,人大及其常委会的立法地位和实际作用,是直接关系到人民当家作主的根本政治制度能否得到切实实现的大问题。“人大主导立法”意味着在人大与政府立法权限划分中,人大始终处于主导地位;人大立法权在其与政府立法权的关系中始终起着决定和引导立法发展方向的作用,两者不是平起平坐,更是不相反。这在《立法法》修改中也得到了充分体现。比如在中央层面,严密规范了授权立法,进一步夯实了全国人大及其常委会的立法权,相应地限制了国务院及其各部委的立法权;而在地方层面,在赋予设区的市的人大及其常委会地方性法规立法权的同时,也对相应的地方政府规章制定权进行了严格设限。这些规定明显突出了“人大主导立法”的思想,也是这次修法在立法体制方面的重大调整。

第三,它指一种立法机制。这在党的十八届四中全会决定的相关论述中也有明确的定位。关于“机制”,《现代汉语词典》的解释是:(1)机器的构造和工作原理;(2)机体的构造、功能和相互关系;(3)泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。[4](p597)人文社会科学主要采用第3种释义。关于“立法机制”,目前我国的立法学界还没有将其作为专门的法律术语进行定义,不过近年来不少学者已撰文探讨“立法机制”问题了。[6][7]结合“机制”的含义,笔者将“立法机制”界定为:立法工作系统中的各立法主体及立法参与者,以及立法活动中各个阶段和环节之间相互作用的过程和方式。从立法准备阶段到法案审议表决阶段,再到法律的完善阶段,都存在立法机制问题。若按照先后顺序观察,一个比较完整的立法系统至少包括立项机制、起草机制、调研机制、立法评估机制、公开征求意见机制、公众参与立法机制、专家论证机制、审议机制、表决机制、立法监督机制、立法宣传机制、法律法规完善机制、立法保障机制、队伍建设机制等等许多方面的机制,甚至在这每个“大”机制之下还有多个更具体而微观的“小”机制作为其必要内容,保障其实现。

立法体制与立法机制不同,两者既有联系又有区别。立法体制着眼于立法权限划分、立法权载体等立法权的宏观布局,而立法机制则着眼于立法权的具体实现过程和方式,立法体制最终要靠立法机制来实现;如果说立法体制处于原则、制度层面的话,那么,立法机制就处于规则和步骤层面;立法体制是顶层设计,立法机制就是具体实现。因而,对“人大主导立法”,我们既要从立法体制层面去理解和规划,也要从立法机制层面去解读和实施。作为立法机制,“人大主导立法”要求在立法过程的各个步骤和环节中,无论涉及到人大之外的哪个机关、组织或者公民个人,都要坚持人大主导的工作方针和具体思路,尊重人大主导立法活动的角色和作用,而决不能喧宾夺主。这次《立法法》修改同时加强了体制机制两个层面的规范,符合“人大主导立法”作为体制和机制两个方面的要求。

第四,它统摄我国全部立法活动。无论作为体制或机制,“人大主导立法”都是针对我国的全部立法活动而言的,它涵盖了我国法定的全部立法活动。一方面,它涵摄了所有有立法权的人大的立法活动。十八届四中全会决定讲得十分清楚,它要求“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”。按照修改后的《立法法》,“有立法权的人大”包括了我国的全部有权立法的权力机关,即享有国家立法权的全国人大及其常委会、享有地方性法规立法权的省、自治区、直辖市及设区的市、自治州的人大及其常委会、享有自治条例和单行条例立法权的民族自治地方人大、享有经济特区法规制定权的经济特区所在地的市人大及其常委会,而不仅指全国人大及其常委会。另一方面,它还涵摄了人大立法之外的全部政府立法活动。矛盾都有主次之分,有主导方面必然有非主导方面或被主导方面,没有非主导方面这个参照物也就没有“主导”方面可言。因而,讲“人大主导立法”的范围必然包括人大立法和政府立法在内的所有类型立法活动。若再深入而论的话,“人大主导立法”还应涵摄司法解释和行政解释等与立法相关的活动,因为解释涉及到坚守法律原意的要求,从而防止越权解释,使其变为实质的立法活动,损害人大主导立法的地位。

第五,它不仅是人大的职责,也是其他国家机关和社会成员的义务。对有立法权的人大及其常委会而言,“主导立法”是它们的法定职责,是必须履行而没有选择余地的,决不能高兴“主导”就主导,不高兴“主导”就不主导,想“主导”的时候就主导,不想“主导”的时候就放弃主导。如果不能有效地“主导立法”,相关的人大及其常委会就是没有切实履行法定职责,就是失职渎职,应当承担相应的政治或法律责任。对于其他国家机关、企事业单位、社会组织和公民个人而言,都承担尊重、支持、维护“人大主导立法”体制机制的法律义务,有义务严格按照《立法法》的规定支持、配合并积极参与人大及其常委会主导的各项立法活动,特别是长期以来依照立法惯例主导立法规划和计划、法律法规草案起草的政府及其工作部门,必须认清形势,自觉放低身段,遵从“人大主导立法”新规,决不能把习惯当必然,继续“任性”。这既需要人大及其常委会正确认识自身角色,自觉回归本位,同时也需要其他机关和社会成员认清自身的法定义务,自觉依法行事。

需要指出的是,“主导”是一种权威、尊严,是约束力、控制力和导向力,不能将其简单地等同于“主持”和事必躬亲。同时,“人大主导立法”与之前早已出现的“立法主导”、“人大主导”并不能简单等同。“立法主导”一般针对改革开放政策、社会管理规范和经济政治重大决定主要出自立法机关而言,与中国长期以来的“行政主导”相对应。它既可以指由作为立法机关的人大及其常委会主导,也可以指由人大及其常委会进行立法主导。可见,与“人大主导立法”相比,“立法主导”在主导者和主导对象两个基本方面都不相同。重大决策由“立法主导”取代“行政主导”是中国社会改革和治理的重大进步。“人大主导”只强调主导者,这一点与“人大主导立法”具有共同性。然而,“人大主导”在主导对象上则是不确定的和没有明确限制的,既可以指主导立法,也可以指主导其他事务,比如“人大主导重大决策风险评估”、“人大主导遴选法官”、“人大主导听证”等等。总之,我们不能将“人大主导立法”、“立法主导”、“人大主导”三者混为一谈。

(二)“人大主导立法”的目标追求

为什么提出“人大主导立法”?特别是在当前全面深化改革和全面推进依法治国之际,突出强调“人大主导立法”,有着什么样的目标追求?这是我们全面深刻、科学完整理解这一重要立法原则的必做功课。明确这一点,也为我们坚持和落实“人大主导立法”指明努力方向、工作重心和改革重点。根据党的十八大、十八届三中、四中全会精神,结合现代法治理论,笔者认为,坚持和落实“人大主导立法”,发挥人大在立法中的主导作用的基本目标主要有以下几点:

一是立法质量得到显著提高。从十八届四中全会决定的精神到具体内容,从全面推进依法治国的总目标到具体目标,都强调了一个基本常识,即我们要采取一切有效措施着力提高立法质量,并将其作为建设中国特色社会主义法治体系的“关键”来抓。而从中国改革开放三十多年来的立法实践来看,要切实提高立法质量,让人民选出的人大主导立法是唯一可行的道路。

二是立法格局不断达到完善。所谓立法格局就是指中国社会政治生活中的各类主体在立法活动中的关系、地位和作用。党占什么地位,立法机关如何自处,政府机关处于什么位置,社会各界与立法又是什么关系,这些都需要在全面推进依法治国、坚持立法先行的宏大战略部署中进行科学合理的关系重置。构建党领导立法、人大主导立法、政府部门参加立法、社会各界参与立法的工作格局,并使之不断完善,才能进一步增强立法工作合力,使社会各方面利益得到更好表达、平衡、调整。

三是立法实效获得全面提升。在现阶段,立法实效就是要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要;就是要体现人民意愿,要有针对性、管用,最大限度地消除立法部门化倾向;就是要增强立法的科学性、正当性,使其推动发展、促进改革和维护社会和谐稳定的作用得到充分发挥。

四是法治权威得到明显增强。法治权威要靠人民的自觉认同,靠立法的科学民主化提升,靠立法的质量提高,靠法律得到切实的执行和遵守。而这都有赖于树立人大的权威,让人大主导立法,尊重民意、体现民意,凸显人民主体地位。只有立法的科学性、民主性和民意性真正实现了,立法与执法、司法、普法的联动效应才能不断强化,法律法规才能得到有效实施,全社会法治意识才能进一步增强,最终形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好氛围。

二、“人大主导立法”的时代背景与法治意义

(一)“人大主导立法”是我国立法制度的本质所在

“人大主导立法”是个新名词,但不是新制度。新中国建立后,1954年之前不存在普选的人大代表和人民代表大会制度。从1954年人民代表大会制度正式确立之时,我国立法制度的基本特征就是人大主导立法。这是由我国人民民主专政的国家性质决定的,也是人民主权原则的具体表现。

人民主权原则是现代民主制度的理论基石,已成为所有民主国家的共识。人民主权是指国家主权归属的主体只能是人民,即人民是国家一切权力的最终拥有者,人民能自主、平等地参与国家权力的运转和公共政策的形成,共享经济改革和社会发展的物质及文明成果,并能对国家权力进行有效的监督和控制。[8](p35)人民主权是我国的宪法原则,也是我国人民代表大会制度的理论基础。1954年宪法就明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”全国人民代表大会是最高国家权力机关,是行使国家立法权的唯一机关;全国人大常委会是全国人大的常设机关,只能解释法律、制定法令,而无权制定和修改法律;国务院作为最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关,并不享有行政立法权,只能规定行政措施,发布决议和命令;地方各级人大也都没有地方立法权,不设常委会。据称,地方各级人大都不设常委会的主要原因之一,就是没有立法权。显然,此时的立法体制,不仅是人大主导立法,而且全国人大独享立法权。1975年宪法和1978年宪法都是在中国特殊时期制定的,在立法体制上,虽然都未再申明全国人大是行使国家立法权的唯一机关,但由全国人大制定法律的“人大主导立法”的体制并没有改变。

改革开放以来,从1979年修改地方组织法开始,到1982年宪法,再到2000年立法法,我国形成了适合中国实际的新立法体制。它改变了全国人大独享立法权状况,赋予全国人大常委会、国务院及各部委、省一级、较大的市人大及其常委会与同级人民政府以相应的立法权。但从整体来看,依然是“人大主导立法”的立法体制。不仅行政机关、审判机关和检察机关都由同级人大选举产生并接受后者监督,而且行政机关制定的法规规章都不得与全国人大及其常委会制定的宪法法律和同级人大及其常委会制定的地方性法规相抵触,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,地方人大常委会有权撤销同级人民政府不适当的规章,等。在国家层面,立法法专门规定了“法律保留”事项,这些事项只能由全国人大及其常委会制定法律,其他立法主体不得染指、僭越,除非有相应的授权。一些专门法律如行政处罚法、行政许可法、行政强制法等也都通过具体制度维护了全国人大立法的主导地位。“人大主导立法”的意涵跃然纸上。从参与立法过程角度看,包括国务院在内的各级政府及其他有关机关和组织的非主导地位更是毋容置疑的。因为按照我国宪法和相关法律规定,其他有关机关和组织都只是享有立法提案权或者建议权,可以向人大及其常委会提出法律法规草案,能否列入会议议程要看人大相关委员会的审查意见,对法律法规草案的审议、表决和通过都由人大及其常委会独立进行,不受其他机关或组织的左右。即使纳入审议程序,也可能表决不能通过。

但也不得不承认,法律文本的规定在立法实践中并未得到全面而严格地落实,现实中并没有真正发挥人大在立法中的主导作用。一方面,从改革开放初期开始,全国人大及其常委会“一揽子”授权给国务院进行经济体制改革和对外开放方面的立法,同时一些地方立法机关也不同程度地先行制定法规规章,使人大立法权大量“外流”旁落;另一方面,长期以来形成了立法项目由政府及其职能部门提出、法律法规草案由政府及其职能部门起草的立法惯例,使人大立法陷于“等米下锅”和“等菜上桌”、最后只能负责“拼盘子”和只当“编辑”不当“作者”[9]的被动尴尬境地,立法进度严重受制于政府及其职能部门重视程度和积极性。人大事实上沦为“橡皮图章”,[10]而相关政府及其职能部门则借起草法案之机,争权夺利,推诿塞责,形成广为诟病的“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”,严重侵害国家利益、社会利益和公民个人的合法权益,严重影响立法的科学性和民主性,破坏法治的协调和统一。这样的立法,既不能很好地反映客观规律和人民意愿,也缺乏法律应有的针对性和可操作性,既损害法律自身的权威和形象,也妨碍公众法律信仰的形成与加强,更给有法不依、执法不严、违法不究提供了依据和口实。这种实然的立法体制机制与全面依法治国的要求严重相悖,必须让“人大主导立法”的法定角色回归本位。在全国人大常委会立法法修改的分组审议中,辜胜阻委员就尖锐地提出了这个问题。他说,现在存在“国家的权力部门化、部门的权力利益化、部门的利益法制化”的问题,今后的立法要防止部门利益的法制化、防止部门争权。谁主导立法的问题可能是立法法中很关键的问题,是由行政部门主导还是人大主导?在有不同意见的情况下,谁的意见起到主导作用?立法法要解决这个问题。[11]

(二)新形势呼唤“人大主导立法”的制度回归

世界上的任何事情都不是无缘无故发生的。一国的政治决策和立法举措更不是随心所欲的。“人大主导立法”概念的提出,既不是决策者一时的心血来潮,也不是立法者随意的应声附和。它有着深刻的社会背景,是中国经济、政治、社会发展到当今阶段的必然结果,是实现人民当家作主、将权力关进制度笼子的题中应有之义,也是整体推进“四个全面”战略布局的必然要求。

第一,中国特色社会主义法律体系的形成,立法从数量型转向精细化,为“人大主导立法”创造了条件。到2010年底,具有中国特色的社会主义法律体系如期形成。这一立法目标的实现,意味着经过30年的“裂变式”快速立法,让中国社会生活的方方面面都做到了有法可依,中国的经济、政治改革和社会发展不再因为无法可依而无所适从。从此,中国法治建设的主要任务发生了巨大变化,即由重数量、填补空白的立法转向重质量、更精细化的立法,有法必依、执法必严、违法必究成为推进法治建设第一位的任务。一方面,法律体系的形成,让人大不再马不停蹄、全力以赴地立新法,可以有更多的时间和精力关注立法质量,提升立法的精耕细作水平;另一方面,更加关注和重视法律实施、实效,需要法制的高度协调统一,这要求人大协调各方利益,消除立法中的部门化倾向,发挥人大在立法中的主导作用成为必然选项。

第二,立法部门化倾向和地方保护主义严重,法律法规人民性不够,凸显了“人大主导立法”的紧迫性。为了提高立法效率,满足我国改革开放和社会转型期对法律法规的急需,减轻人大及其常委会的立法压力,多年来,我国实行了由行政机关职能部门起草法律法规草案的机制,形成了事实上的行政部门主导立法模式,并因而形成立法权行政化、部门化和地方化。数据显示,1979年以来全国人大及其常委会通过的法律,80%是由国务院提出法律草案的;甘肃省1979年至2009年制定的155件现行有效法规中,由政府部门直接起草的占总数的86.5%;南京、长春等市某届制定的所有法规中,政府相关部门起草的法规占近90%[12]立法部门化的结果往往是,一些部门不适当地扩张行政权力、增设行政机构、重管理轻服务,对部门职权和行政相对人义务的规定过多且较为全面、具体,而对部门职责和行政相对人权利的规定则过少且过于片面、含糊、笼统,甚至有时根本就未作规定,在一定程度上使法律成了“政府意见的法律报告”。[13]数年前,曾有位旁听过某省道路交通安全条例(草案)审议的人士愤愤地说,“草案洋洋洒洒13000多字,其中6000多字是处罚内容,罚款条款多达120项,而对职能部门的约束条款才154个字!”[14]这充分说明地方立法中部门利益膨胀现象的严重程度,也是“部门利益法制化”的典型表现。习近平总书记在十八届四中全会作《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》时,将我国立法领域面临的问题归纳为:立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强;立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一。[15]要全面深化改革,推进依法治国,首先就要消除立法上的这些毒瘤痼疾,而让“人大主导立法”,是有效防止部门利益和地方保护主义法律化的妙药良方。

第三,坚持人民主体地位,大力发展人民民主,为“人大主导立法”提供价值依托。人民民主是社会主义的生命。我们必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。60多年的实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。坚持依法治国,就是要通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,尊重和保障人权,实现国家各项工作法治化。特别要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。[16]也就是说,越是强调以人为本,让人民当家作主,就越要坚持和完善人民代表大会制度,发挥人大在立法中的主导作用。

第四,“四个全面”战略布局形成,治国理政理念转变,是“人大主导立法”决策的强大推动力。201412月,习近平同志在江苏省调研考察时提出“四个全面”的思想,[17]并强调“四个全面”协调推进,这在我们党的历史上是第一次,标志着新一届中央领导集体治国理政方略更加完善。在这“四个全面”中,全面建成小康社会是奋斗目标,全面深化改革是实现奋斗目标的根本路径,全面推进依法治国是实现奋斗目标的可靠保障,全面从严治党则是实现前述三个全面的关键所在。“四个全面”是内在统一的整体,相辅相成、相互支撑。[18]法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。坚持依法治国,就是要坚持依宪法治国,依协调统一、科学民主的法律治国。这就要求切实改变法出多门、行政主导立法的部门化缺陷和不足,重回“人大主导立法”的正确轨道上来。从某种意义上讲,我们要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持和完善“人大主导立法”的体制机制是必由之路。

第五,人大及其常委会的立法经验积累和立法能力提升,使“人大主导立法”由可能变为现实。“人大主导立法”不是写在纸上的宣言,也不是喊在嘴里的口号,它需要大量经常性的、艰苦细致的专业技术工作才能完成的时代重任。从这个角度看,以上诸多方面的形势变化只是为“人大主导立法”提出了强烈的社会需求,而这个需求能否由可能变为现实,则需要人大自身具备相应的条件。打铁还需自身硬。人大要主导立法,就必须有主导立法的能力,具备正确认识立法需求、充分把握立法规律、平衡协调各方利益、熟练掌握立法技术的素质和能力。经过30多年的立法锤炼,人大及其常委会积累了大量立法经验,拥有了大量的立法人才储备,提高了立法能力和立法技术,已经具备了主导立法的条件。因而,“人大主导立法”是时代要求,也是实至名归。

(三)坚持和强调“人大主导立法”在法治国家建设中具有重大意义

坚持和强调“人大主导立法”,并不是简单的概念创造和姿态展示。它的重出“江湖”,除了具有深刻的时代背景,体现国家社会发展潮流外,还在于它对我国全面推进依法治国具有重大而深远的意义。

首先,“人大主导立法”在法治中国建设中具有强大的引领和推动作用,有着极强的方法论意义(价值)。全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,要坚持立法先行,努力做到科学立法,充分发挥立法的引领和规范作用。这是“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”不可或缺的前提条件。没有良法就没有善治。没有科学立法,依法治国、依法执政、依法行政都无从谈起,法治国家、法治政府和法治社会就不可能建成。而科学立法的本质就是让法律体现人民意愿,反映社会规律。在我国,全国人大和地方各级人大是汇集民意、体现民意和表达民意的法定机关和最佳平台。只有“人大主导立法”才能让法律法规真正体现民意,实现“一切权力属于人民”的宪法愿景。正是从这个意义讲,坚持和强调“人大主导立法”既对我国法治国家建设指明了方向,同时也指明了具体路径,提供了主要抓手。

其次,“人大主导立法”体现对法治规律的尊重,为进一步完善和发展人民代表大会制度指明了前景。法治的前提是良法,良法的本质是由人民选出的代表进行立法,所立法律真正反映民意。这既是现代法治的基本规律,也是现代人类的基本共识。“人大主导立法”要求切实加强和完善我国的人民代表大会制度,不仅要促其转变观念,切实完成立法任务,更要加强其自身建设,通过进一步健全完善体制机制,提高代表参政议政素质,提升人民代表大会及其常委会的立法能力和水平,努力具备“主导立法”能力。正如前文所说,这既是人大的法定权力,也是人大的法定义务,有立法权的各级人大及其常委会严格按照立法法的精神全面落实这一要求是义不容辞的光荣使命。

再次,“人大主导立法”还厘清了执政党、人大与其他相关国家机关在我国宏大立法格局中的角色和地位,让各种立法关系更加明晰和顺畅。在我国,在立法提案、立法审议、立法表决和公布法律等主要立法环节和过程之外,还有一个更为宏大的立法格局,它囊括了执政党、人大、政府、其他机关、企业事业单位、社会组织和公民个人等全体社会成员。但在宏大立法格局中起重要乃至关键作用的是作为执政党的中国共产党、作为立法机关的人大以及作为立法提案者的政府机关等。党领导立法、人大主导立法、政府参加立法、社会参与立法,这是我国当前立法格局中的主要关系,只有角色定位准确,立法地位清晰,各得其所,各安其位,全体社会成员才能在立法中进行正常博弈,实现充分有效协商,真正取得民意的“最大公约数”,让法律法规充分反映人民意愿。

另外,“人大主导立法”凸显了人民在我国法治建设中的主体地位,也为实现人民主体地位找到一条现实可行路径。坚持人民主体地位,是全面推进依法治国的基本原则之一,当然也是我国宪法和人民政权的根基所在,任何时候都不能动摇。但如何实现人民主体地位却不是宣示一下那么简单轻松,它不仅要有决心和意愿,更要有切实可行、符合国情的操作路径。坚持和强调“人大主导立法”,应当是我国坚持和实现人民主体地位顶层制度设计的首要内容,因为只有这样才能让宪法名符其实,让中华人民共和国的国家性质名符其实。

最后,“人大主导立法”为我国的科学民主立法,不断提高立法质量,奠定了体制机制基础。党的十八届四中全会决定指出,当前我国立法工作中的一个突出缺陷就是有的法律法规科学性和民主性不足,不能很好地反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,部门化倾向明显。固然原因是多方面的,但我国长期以来形成的“政府主导立法”模式恐怕“贡献较大”。人大是议事机构,是民意表达平台,只有充分发挥人大在立法中的主导作用,民意才能得到更加充分的表达,也才有可能被切切实实地反映和体现到法律法规之中,不断提高立法质量,增强法律法规的人民性。

综上所述,“人大主导立法”在我国虽不是新制度,但却是一个新名词、新概念。它的明确提出和突出强调,是新时期坚持问题导向解决中国立法缺陷和不足的一个现实路径。它是针对我国三十多年来立法领域存在的突出问题,经过认真总结回顾和深刻剖析正反两方面经验教训而得出的一个基本结论,是完善我国法律规范体系、实现良法之治的必由之路。但由于这个原则本身较为抽象和笼统,要将这一立法原则落实到位,必须正确理解和准确把握这一原则的内涵、特征、目标追求、时代背景和法治意义,为根据原则需要对我国当前的相关体制机制进行恰当的改革和重塑奠定思想理论基础。

 

 

 

 

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